Wiemy, ile na Polskim Ładzie samorządy stracą. Ale nie znamy jeszcze szczegółów działań osłonowych.
Na skutek wprowadzenia Polskiego Ładu dochody samorządów spadną o 13,6 mld zł rocznie. To znacznie więcej niż pierwotnie szacował rząd, który zapowiadał 10–11 mld zł ubytku. Dziura w dochodach to głównie efekt podwyższenia do 30 tys. zł kwoty wolnej od podatku, która powoduje mniejsze wpływy z PIT, będące najważniejszym źródłem dochodów dla samorządów. Największe ubytki odczują one w pierwszym roku, w kolejnych mają nieco maleć. Jak wynika z oficjalnych szacunków przedstawionych w Ocenie Skutków Regulacji, w ciągu 10 lat samorządy stracą 132 mld zł, choć według wyliczeń na podstawie modelu mikrosymulacyjnego MF koszty dla JST mogą być jeszcze wyższe – w przyszłym roku 15,4 mld, a w ciągu 10 lat – 144 mld zł.
Z szacunków wynika, że w ciągu 10 lat samorządy stracą 132 mld zł
Jeśli porówna się kwotę ubytku do dochodów samorządów z zeszłego roku, które wyniosły 300 mld zł, może nie wygląda to aż tak źle. Jednak ponad połowę z dochodów stanowią dotacje i subwencje. Dochody własne, w tym podatkowe, to nieco ponad 48 proc. W zeszłym roku było to 146 mld zł. Łatwo więc policzyć, że pieniądze, którymi samorządy będą mogły w kolejnych latach swobodnie dysponować, zmniejszą się o około 10 proc. Przy czym należy się spodziewać, że relatywnie większe ubytki dotkną samorządy, w których przeciętne zarobki są niższe, bo większa część wpływów z PIT zostanie objęta kwotą wolną. A różnice są spore: najwyższe średnie zarobki są w Jastrzębiu Zdroju – 8,4 tys., a najniższe w powiecie kępińskim – 3,5 tys. zł (dane GUS za 2019 r.).
Rząd broni się dwoma argumentami. Z jednej strony, że pieniądze zostaną w kieszeniach obywateli, co przyczyni się do gospodarczego wzrostu, na którym skorzystają samorządy. W ciągu dwóch lat dochody mają wrócić do nominalnego poziomu z tego roku. Z drugiej strony szykowany jest pakiet samorządowy, który ma zamortyzować negatywne skutki (o jego założeniach pisaliśmy w DGP, ale resort finansów nad projektem ustawy nadal pracuje). Do tego dojdą pieniądze na inwestycje, np. z Funduszu Polski Ład (pierwsze rozdanie to 20 mld zł).
Jednak zdaniem ekonomisty Jakuba Borowskiego samorządy i tak odczują zmiany. – Mimo tego, że mamy cykl polityczny, czyli wybory samorządowe w roku 2023, co zawsze sprzyjało rozkręcaniu inwestycji, to nie można budować agresywnego scenariusza wzrostu inwestycji w samorządach, bo tak duży ubytek będzie rzutował na możliwości ich współfinansowania – podkreśla Jakub Borowski.
Mączkowski: Konieczne będzie obniżenie jakości bądź zakresu usług publicznych wykonywanych przez samorządy
(p).jpg)
fot. mat. prasowe
Krzysztof Mączkowski, skarbnik Łodzi i przewodniczący komisji skarbników miast Unii Metropolii Polskich
Z ustawy podatkowej PiS, wdrażającej założenia Polskiego Ładu, wynika, że samorządy rocznie na zmianach stracą ponad 13 mld zł. Budżet państwa – od 4 mln do prawie 8 mld zł. Rozumiemy, że samorządowcy będą trzymać kciuki, by koalicja rządowa nie dogadała się w sprawie tej ustawy?
Informacje podane przez panów redaktorów są nieprecyzyjne. Brakuje jeszcze informacji o trzecim beneficjencie tej reformy, czyli NFZ. Zgodnie z przedstawioną do projektu ustawy Oceną Skutków Regulacji (OSR) widzimy, że tylko w 2022 r. NFZ „zyskuje” na tej reformie ok. 12,3 mld zł, a do 2031 r. – 113,0 mld zł. Negatywne skutki dla samorządów zostały określone w wysokości 15,4 mld zł w 2022 r., a do 2031 r. mają osiągnąć poziom 145 mld zł. W tym samym okresie budżet państwa straci ok. 86 mld zł. To jest prognoza Ministerstwa Finansów ujęta w OSR i wykonana na podstawie połączonych baz danych PIT-ZUS. Na podstawie tych informacji widać, że tylko w najbliższych 10 latach władza centralna zyska ok. 27 mld zł, a samorząd straci ok. 145 mld zł. Z prostego zestawienia widzimy, kto tak naprawdę ma finansować Polski Ład.
Samorządy mają dostać subwencję rozwojową w wysokości 3 mld zł, z możliwością wydawania tych pieniędzy nie tylko na inwestycje, ale też na bieżące funkcjonowanie np. oświaty. Tyle że im więcej pójdzie na wydatki bieżące, tym mniejszy będzie przydział środków z funduszu w kolejnych latach, bo premiowane będą wydatki inwestycyjne.
Diabeł jak zawsze tkwi w szczegółach. Na dziś nie przedstawiono żadnych konkretów. Rząd w OSR jedynie zapowiada wprowadzenie „nowej subwencji na cele inwestycyjne”. Tyle że to powinno być elementem projektu ustawy podatkowej, a nie sprowadzać się do mglistej obietnicy. Zakładając jednak, że otrzymamy subwencję rozwojową w wysokości 3 mld zł, to – zestawiając ją z wysokością ubytków 2022 r., szacowanych na ponad 15 mld zł – wciąż widzimy ogromną stratę w wysokości ponad 12 mld zł. Nawet w przypadku kwalifikowania tej subwencji do dochodów bieżących te 12 mld zł obniży nam nadwyżkę operacyjną.
I co to oznacza?
Musimy pamiętać, że poziom nadwyżki operacyjnej świadczy o potencjale JST do finansowania zadań inwestycyjnych, czyli rozwoju. Obniżenie nadwyżki operacyjnej może również negatywnie wpłynąć m.in. na aktualną obsługę już zaciągniętych zobowiązań, właściwą realizację zadań oświatowych, zadań z pomocy społecznej, utrzymanie jakości komunikacji publicznej czy utrzymanie dróg. Kwestie premiowania wydatków inwestycyjnych będą więc miały drugorzędne znaczenie.
Ministerstwo Finansów prognozuje, że w ciągu dwóch lat dochody samorządów odbiją do poprzedniego poziomu oraz że Polski Ład będzie miał czasowy negatywny wpływ, ale potem wszystko się jakoś wyrówna. Może na dłuższą metę te zmiany okażą się korzystne dla samorządów?
Jeżeli utrzyma się wysoka inflacja, jak obecnie, to dochody podatkowe też będą znacznie wyższe. Ale czy ten wzrost będzie realny? Nie możemy abstrahować od wzrostu wydatków bieżących, których dynamika jest znacznie wyższa niż wzrost dochodów podatkowych. Jeżeli dochody wzrosną nawet o 5–10 proc., a wydatki o 10–15 proc., to per saldo realnie na tym tracimy. Zatem wydaje się, że zanim odbijemy się do poprzedniego poziomu dochodów, wzrost wydatków bieżących zdąży nas dobić. Same wynagrodzenia w założeniach do budżetu państwa na przyszły rok mają wzrosnąć o 6,4 proc. Powyżej wskaźnika inflacji wzrastają też ceny energii, benzyny, materiałów budowlanych. To wszystko nie pozostanie bez wpływu na ceny usług, za które samorządy płacą. Powoli zwiększające się dochody nie zrekompensują lawinowo zwiększanych wydatków. Niestety mam wrażenie, że MF koncentruje się na dochodach w oderwaniu od wzrostu wydatków bieżących. Uważam, że takie jednostronne prezentowanie sytuacji budżetowej samorządów jest nieuczciwe.
Rząd podkreśla, że samorządy czeka deszcz pieniędzy. Bo z jednej strony mamy już Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL) czy Fundusz Polski Ład, a z drugiej – bardzo duże środki europejskie, które – pewnie z opóźnieniem, ale napłyną. Niektórzy samorządowcy już się obawiają, czy tych pieniędzy nie będzie za dużo.
Za dużo nigdy nie będzie. Zapóźnienia infrastrukturalne i rzeczy do zrobienia jest tak dużo, że te pieniądze na pewno będą przez miasta umiejętnie spożytkowane. Pytanie jednak, czy uda się samorządom zebrać odpowiednie środki na wkłady własne, biorąc pod uwagę reguły fiskalne określone w art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych.
A uda się?
Już o tym wspomniałem. Wszystko wskazuje na to, że będzie to bardzo trudne. Propozycje rządowe zawarte w nowej ustawie o zmianie ustawy PIT spowodują znaczące ubytki w dochodach samorządu o ok. 20 proc. Dla Łodzi to ponad 320 mln zł – tyle możemy stracić, o ile nie dostaniemy rekompensaty. Spełnienie reguł fiskalnych ograniczających możliwości uchwalania budżetów i wieloletnich prognoz finansowych w znacznej części uzależnione jest od wysokości nadwyżki operacyjnej. Pokazany wcześniej ubytek 12 mld zł nadwyżki operacyjnej tylko w 2022 r. oznacza, że będziemy mieli duże problemy z zaciąganiem nowych zobowiązań dłużnych. A zobowiązania dłużne są głównym źródłem finansowania wkładów własnych. Problemem nie będzie brak środków na inwestycje, zwłaszcza gdy rząd uruchamia kolejne fundusze jak RFIL czy Rządowy Fundusz Polski Ład, a za jakiś czas zaczną napływać pieniądze z nowego unijnego rozdania. Kłopotliwe lub wręcz niewykonalne może się okazać znalezienie przez samorząd pieniędzy na wkład własny lub późniejsze utrzymanie tych inwestycji. Bo rząd sukcesywnie zabiera samorządom dochody własne i zastępuje je pieniędzmi „znaczonymi”, który jest dzielony centralnie i na z góry określone cele. Przy obniżce dochodów podatkowych rzędu 15 mld zł – czy 12 mld zł, jeśli uwzględnimy obiecaną subwencję – nie będzie możliwe utrzymanie dzisiejszego poziomu wydatków bieżących i konieczne będzie obniżenie jakości bądź zakresu usług publicznych wykonywanych przez samorządy.
Z jednej strony mamy samorządy podnoszące alarm w sprawie stanu ich finansów, a z drugiej – np. wiceministra finansów Sebastiana Skuzę, który mówi, że samorządy zakończyły rok 2020 z nadwyżką 5,6 mld zł. Natomiast po I kwartale ta nadwyżka wynosi 14,7 mld. Czy to nie dowód, że sytuacja nie jest aż tak zła i że jest jeszcze jakiś bufor?
Nadwyżka za I kwartał tego roku o niczym nie świadczy. Jest to sytuacja powszechna w samorządzie. Deficyt w samorządach wynika z poziomu realizacji wydatków majątkowych, a więc realizacji inwestycji. Bo na poziomie operacyjnym my musimy się co najmniej równoważyć. Planowany deficyt pojawia się zatem dopiero w III i IV kwartale, kiedy kończymy procesy inwestycyjne zaplanowane na dany rok. Nie jest to zatem żadna niespodzianka. Nadwyżka w 2020 r. też nie jest zaskoczeniem. Bierze się ona m.in. z tego, że w dużej mierze wydatki inwestycyjne ze względu na pandemię nie były realizowane w takim stopniu, jaki sobie zakładaliśmy. Gros wydatków inwestycyjnych przeszło do realizacji na rok 2021. Z tego wynika nadwyżka w niektórych samorządach. Oceniając wyniki budżetów samorządowych, powinniśmy się skoncentrować na trendach w zakresie wspomnianej nadwyżki operacyjnej. A ona maleje z roku na rok.
Czyli z tego wynika, że podczas gdy kroi się deszcz pieniędzy na inwestycje dla samorządów, to ich możliwości są relatywnie mniejsze niż w poprzednich latach.
Niestety. Takie będą konsekwencje dokonywanych w ostatnim czasie zmian w PIT, który jest podstawowym źródłem naszych dochodów – w wielu jednostkach to ok. 20–25 proc. dochodów ogółem. Zaczęło się w 2019 r. Ubytek dochodów dla Łodzi wyniósł wtedy ok. 140 mln zł i nie był zrekompensowany. Teraz ubędzie kolejnych 320 mln zł. Musimy się zastanowić, co my zrobimy ze środkami z nowej perspektywy unijnej na lata 2021–2027, Krajowego Planu Odbudowy czy Funduszu Polski Ład. Jeżeli samorządy nie wygospodarują środków na wkłady własne, to w ostatecznym rozrachunku będzie to stanowiło również istotny problem dla rządu, bo wtedy Polska jako całość nie wykorzysta tej całej puli, która będzie do wykorzystania.
A jak oceniacie inne mechanizmy osłonowe zawarte w Polskim Ładzie, np. regułę dochodową, która mówi, że wpływy z PIT i CIT za dany rok nie powinny być mniejsze niż za rok poprzedni, inaczej rząd to wyrówna? Albo pomysł, by przekazać samorządom w momencie planowania budżetu informację o 12 równych ratach z tytułu PIT, żeby te wpływy były bardziej przewidywalne. Czy to rozwiązania, które pomogą, czy drobna kosmetyka?
To są działania dalece niewystarczające, które nie pomogą samorządom w dłuższej perspektywie. Moim zdaniem są to tematy zastępcze, o których nie warto rozmawiać. Rozmowy powinny dotyczyć ustalenia stabilnych źródeł dochodów samorządów, odpornych na ingerencje polityczne.
Wpływy z PIT, na których wiele samorządów się opiera, też podlegają fluktuacjom, zależą od koniunktury, wzrostu gospodarczego…
Na tym właśnie polegała zmiana w dochodach JST ujęta w ustawie z 2003 r. Na partycypacji JST we wzroście gospodarczym bądź dekoniunkturze. I to rozumiemy i na to się godziliśmy. Zakładaliśmy jednak stabilizację źródeł dochodów. Nikt nie przewidywał tak częstych zmian zasad, jakie są obecnie. W obecnej sytuacji tworzenie wiarygodnych wieloletnich prognoz finansowych na kolejne lata jest szalenie utrudnione. A my już teraz musimy podejmować decyzje, co chcemy realizować w najbliższych latach. Niestety nie jesteśmy w stanie powiedzieć, jakimi środkami będziemy dysponować chociażby do 2027 r. Tak racjonalnie funkcjonować na dłuższą metę się po prostu nie da.
W całej dyskusji pojawia się postulat – a popiera go też Jarosław Gowin – by zwiększyć udział procentowy samorządów we wpływach w PIT i CIT. Dziś województwa mają 1,6 proc., powiaty 10,25 proc., a gminy 38,23 proc. To ok. 50 proc. w podziale między rządem a samorządami. O ile należałoby zwiększyć udział procentowy w PIT?
Zapowiedzianej subwencji nie można traktować jako rekompensaty – ma być kilkakrotnie mniejsza niż straty samorządów, nie znamy też zasad jej podziału. W zakresie wielkości udziałów w PIT stanowisko samorządów jest jasne od lat – powinno się zwiększyć ten udział. Propozycje były różne i uzależnione od skali ubytków. Biorąc pod uwagę ostatnią przedłożoną przez rząd propozycję zmiany ustawy o PIT powinno się zwiększyć udział samorządu o 18,34 pkt proc. Gminy powinny mieć zwiększone udziały o 14 pkt proc., powiaty o 3,75 pkt proc. i województwa o 0,59 pkt proc. Należy zastanowić się nad wyodrębnieniem kategorii miast na prawach powiatu.
Nawet nastawieni „prosamorządowo” politycy Porozumienia zdają sobie sprawę, że takie podniesienie udziałów samorządów w PIT może zdewastować budżet. Chyba są małe szanse na takie rozwiązanie?
O konieczności zwiększenia udziału w PIT mówimy za każdym razem, gdy pojawiają się propozycje zmian podatkowych skutkujące ubytkami dla samorządów. Do tej pory żaden rząd z tego nie skorzystał. Czy ten skorzysta? Prawdopodobieństwo jest nikłe. Ale uważam, że to jedyne sensowne rozwiązanie w krótkim czasie. Inaczej będą zdewastowane także budżety samorządowe. ©℗
Rozmawiali Tomasz Żółciak i Grzegorz Osiecki